Lea Giménez, el timón de la economía capitaneado por una mujer de hierro – Revista PLUS

Lea Giménez, el timón de la economía capitaneado por una mujer de hierro

* Publicada en la edición impresa de Revista PLUS Julio 2017.

Con una formación profesional impecable, la doctora en economía capitanea el Ministerio de Hacienda buscando domar los múltiples desafíos en muchos frentes de la cartera de Estado, que sin lugar a dudas es una de las más pesadas a la hora de gestionar.

Por si fuera poco, a esto se debe agregar que Paraguay está transitando un año muy complejo en lo político. Reconoce que no será fácil arribar a buen puerto, pero confiesa que se considera una persona que sabe sobrellevar los tiempos difíciles. Para salir adelante plantea un diálogo amplio con todos los actores de la sociedad y de una forma trasparente buscar el desarrollo del país.  

PLUS: Desde su posición técnica al frente del ministerio ¿cómo gestionará el año electoral?

Lea Giménez: Desde Hacienda estamos comprometidos en la mejora de la calidad del gasto, optimizando recursos para destinarlos al gasto social y la inversión en infraestructura, necesarias para el desarrollo del país, lo cual es un proceso que seguiremos impulsando cualquiera sea la situación política.

Asimismo, la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es muy específica para la ejecución en años electorales y establece que el gasto corriente primario de la Administración Central, entre los meses de enero y julio, no podrá ser mayor al 60% del presupuesto aprobado para ese año.

El 2018 será el primer año que esta regla de la LRF entre a regir, por lo tanto el desafío es grande y estaremos monitoreando la evolución del gasto corriente para su cumplimiento. En Hacienda estamos plenamente comprometidos con el cumplimiento cabal de la LRF.

Más allá de la LRF, nuestro principal aliado a la hora de lidiar con la elaboración del presupuesto y el año electoral es la trasparencia. Los ojos de la ciudadanía están pendientes de las decisiones que tomamos. Eso para mí como ciudadana -y ahora como administradora de recursos públicos- una gran fuente de esperanza y tranquilidad.  

PLUS: Con relación al PGN 2018 ¿cómo piensa enfrentar las negociaciones con los congresistas?

Lea Giménez: Con un diálogo amplio entre todos los actores involucrados en el proceso del PGN, pero además socializando con los demás sectores de la sociedad. El PGN es una de las leyes más importantes en materia de política económica y fiscal.

Recientemente nos hemos acercado al Congreso Nacional, apenas asumí el cargo de ministra de Hacienda, con la propuesta de trabajar juntos de cerca, contribuir al análisis de los proyectos de leyes y elaborar un presupuesto razonable y realizable, desde la estimación de los ingresos, gastos y el endeudamiento público, dentro de los límites establecidos en la LRF.

En este sentido, como todos los años, una vez presentado al Congreso el proyecto de PGN, se presenta el informe de las finanzas públicas del Paraguay, el cual es el documento de política fiscal más importante que busca informar a la ciudadanía y al Congreso los parámetros y estimaciones utilizados para la elaboración del PGN.

Es importante manifestar que hemos encontrado la mejor predisposición de los legisladores en las reuniones que hemos tenido, muchas coincidencias en mejorar la calidad del gasto. Tengo mucha esperanza en que esto se traducirá en ahorros que serán redireccionados a áreas priorizadas, como inversión social e inversión en infraestructura. 

PLUS: ¿Está de acuerdo que los sectores que tienen mayores ganancias paguen más impuestos?

Lea Giménez: Por supuesto que sí y de hecho tenemos impuestos vigentes que buscan justamente eso, asegurar el principio de equidad vertical, que establece que aquellos que generan mayores ingresos y ganancias aporten más en impuestos.

En ese sentido, han sido aprobadas importantes normativas que contribuyen a tener un sistema tributario más justo. Sin duda el principal cambio implementado en este gobierno fue la Ley N° 5.061/2013, que introdujo modificaciones el impuesto a la renta agropecuaria y el impuesto al valor agregado agropecuario.

Otra medida introducida fue la Ley N° 5.501/2015, que extiende el IVA a los créditos otorgados por las cooperativas, con el objeto de lograr una mejor gestión en la percepción y control del tributo. Asimismo, a través del Decreto N° 6.560/16 y la Resolución General N° 104/16 se precisaron los alcances del tratamiento de los gastos deducibles y de las inversiones en el Impuesto a la Renta Personal, a fin de limitar el uso abusivo en los mismos, permitiendo una aplicación un poco más equitativa de la ley. Sí, debemos seguir avanzando hacia un sistema tributario que promueva la equidad. 

PLUS: Con relación exitoso sector de los negocios agropecuarios ¿cuál sería la estrategia para que estos empresarios paguen impuestos de acuerdo a su capacidad de generar riqueza?

Lea Giménez: La implementación de la Ley N° 5.061/2013 sin dudas contribuyó a que el sector agropecuario aporte más en concepto de impuestos. En los primeros 2 años y medio el Iragro  recaudó 134,5% más que los últimos dos años y medio del Imagro. Esto sin dudas demuestra que los cambios introducidos contribuyeron a lograr una mayor equidad tributaria del sector agropecuario y que se asimile a los diferentes sectores de la economía.

Sin embargo, sabemos que queda aún más por hacer para lograr que el aporte tributario del sector agropecuario refleje su generación real de riqueza. Para lograr esto es primordial que dentro del sector el principio de plena competencia sea aplicado. Este principio establece que los sujetos pasivos de este sector están obligados a valorar sus transacciones como si fuesen entidades independientes en circunstancias comparables.

Cuando existen transacciones entre sujetos vinculados (como lo es en el sector agropecuario con las grandes multinacionales) puede suceder que las fuerzas de mercado no influyan directamente en los precios, bien sea por las sinergias corporativas o planificación fiscal de las mismas.

La implementación del artículo 4° de la Ley N° 5.061/2013;  que incorpora el mecanismo del ajuste de precio en las operaciones de exportación en bienes sobre los cuales pueda establecerse el precio internacional de público y notorio conocimiento, a través de mercados transparentes, bolsas de comercio a fin de garantizar la recaudación tributaria; es un comienzo.

Sin embargo, debemos avanzar para introducir en nuestra normativa tributaria más normas anti-abuso y que garanticen que el principio de plena competencia sea aplicado.  

PLUS: ¿Por qué la estabilidad y el crecimiento macro de la economía de los últimos años no se siente en la calle? A los grandes empresarios sojeros, ganaderos, industriales, comerciantes, importadores, etc.; en Paraguay les va súper bien en lo económico. Pero el crecimiento del PIB no baja a las demás capas de la pirámide “en la calle no se traduce el incremento del Producto Interno Bruto, los ricos cada vez son más ricos y la brecha social continúa ampliándose”, dicen muchos paraguayos. Inclusive en el último año creció el número de pobres, según un informe del gobierno Cartes ¿qué estamos haciendo mal? ¿Qué recetas aplicar para apuntalar a la clase media y baja?

Lea Giménez: Que la “macro no llega a la micro”, o dicho en una jerga más simple, “que el crecimiento no se siente en la calle”, es un tema realmente muy importante y que se ha instalado en el radar de la discusión económica en los diferentes medios y en la sociedad.

Durante el periodo del gobierno Cartes el crecimiento económico fue del 6,4% (2013-16), mientras que en el periodo anterior (2009-12) se creció apenas 3,1%. El mayor crecimiento del último periodo fue el resultado del rápido ajuste y acomodo del sector agrícola ante la caída de los términos de intercambio debido a la reducción de los precios internacionales de los principales productos agrícolas.

Por otro lado, se gestó un cambio en la estructura productiva a favor del sector de la construcción y la industria. En este periodo la política fiscal jugó un rol importante y ante un “espacio fiscal” acotado, logró cambiar la estructura del gasto público (un hecho histórico fue la reducción del gasto salarial en el 2016) y con la reducción del gasto corriente se logró aumentar la inversión pública.

Y debo decir que la macro si ha llegado a la micro. La pobreza se mide a través de encuestas de ingresos que de un año a otro pueden tener volatilidad en su medición. Por eso mejor concentrarse en un periodo más largo para el análisis más objetivo.

La pobreza -total y extrema- se redujo en los últimos años. Tomemos en cuenta los últimos cuatrienios: 2005-08, 2009-12 y 2013-16. En el primer periodo, 2005-11, la pobreza fue en promedio 45,56%; en el segundo periodo, 2009-12 la pobreza fue en promedio 37,3%; mientras que en el periodo 2013-16 la pobreza fue en promedio 27,7%.

Entonces, con el crecimiento económico promedio del segundo periodo, de 3,1%, la pobreza se redujo 18%, mientras que con el crecimiento económico promedio del segundo periodo, 6,4%, se consiguió bajar el ratio de la pobreza en 26% en estos últimos cuatro años.

Entre las políticas sociales más directas, podemos mencionar que la cobertura de los programas sociales se ha incrementado. Entre el 2013 y el 2016, el programa Tekoporã incrementó en 69% el número de sus beneficiarios, abarcando aproximadamente a 140.000 familias. En el mismo periodo, la cobertura del programa de Adultos Mayores creció 79%, brindando protección social a más de 168.000 personas de la tercera edad. Entre el 2013 y el 2016, la Senavitat invirtió más del doble que en los 10 años previos, entregando aproximadamente 16.000 viviendas.

Ahora, lo que pasó entre el 2016 y 2015 con el indicador de pobreza -que si bien puede ser una cuestión de los datos primarios- podría ser el resultado de las tensiones de una economía que está experimentando un cambio estructural en su matriz productiva, que hoy demanda mano de obra más calificada y un mercado laboral con una oferta de trabajadores que se ajusta lento y todavía no puede subir al tren de este cambio.

De hecho, hay determinantes estructurales de la pobreza que son difíciles de cambiar a corto plazo, como los niveles de capital humano, acceso a la salud y otros. Hoy cuando hemos alcanzando niveles relativamente más bajos de pobreza, seguir bajando este ratio requerirá que podamos cambiar estos determinantes estructurales de la pobreza dura, lo cual es un desafío de mediano plazo.PLUS: En el gobierno Cartes hubo avances en cuanto a obras de infraestructura ¿por qué no se pudo avanzar en salud y educación pública?

Lea Giménez: Efectivamente durante este periodo de gobierno se ha duplicado la inversión en infraestructura con relación al periodo anterior. En este sentido, en el año 2016 la Administración Central registró un crecimiento de la inversión del 20,1% en relación del 2015 llegando a representar el 2,9% del PIB.

Esta tendencia se mantiene y la inversión acumulada al primer semestre del 2017 registra un crecimiento del 34,7%, por lo que proyectamos una inversión que superaría el 3% del PIB. Además, se concretó el primer contrato de obra a ser construida bajo la modalidad de APP “ampliación y duplicación de las rutas 2 y 7”, así como se ha dado el primer contrato bajo la modalidad llave en mano, todo lo cual da cuenta del impulso a la infraestructura en este gobierno.

Ahora, no estoy de acuerdo con que no se haya avanzado en salud y educación. En ambos frentes hemos tenido acciones y resultados significativos.

De todos los sectores, la educación es sin dudas el sector donde más se ha invertido en los últimos años. Un 25% de todos los aumentos salariales del sector público fue a parar al sector docente, así como también se mantiene un amplio presupuesto en la dotación de textos a estudiantes, entre otros.

A través del programa de becas Carlos Antonio López (BECAL) estamos haciendo una revolución, permitiendo que más de 900 jóvenes paraguayos puedan cursar maestrías y doctorados en las mejores universidades del mundo. A la fecha suman 844 estudiantes beneficiados y los primeros 200 docentes de educación primaria y media que recibieron el beneficio para la especialización en el exterior.

Asimismo, mediante el Fondo de Excelencia de la Educación del Fonacide hemos ofrecido cursos de capacitación docente como nunca antes se había hecho, se quintuplicó el número de docentes capacitados con relación al gobierno anterior. La Emergencia Educativa asignó US$ 200 millones a mejoras en infraestructura y tecnología, beneficiando a 340.000 estudiantes y 1.366 instituciones educativas. Además, casi se cuadruplicó la cobertura del boleto estudiantil.

Con relación al sector salud, un logro que vale la pena mencionar es que,  por primera vez en la historia de la salud pública ingresamos al estándar de cobertura internacional requerido por la Organización Mundial de la Salud.

A partir de este gobierno se paga íntegramente el aporte para la cobertura de salud de los docentes públicos, cuando antes se acumulaban deudas importantes en este concepto con el Instituto de Previsión Social (IPS).

Asimismo, hemos blindado la compra de medicamentos en el presupuesto, lo cual es un rubro del gasto social muy importante, esto permitió realizar la mayor inversión en medicamentos de toda la historia de nuestro país. Hoy tenemos 554 nuevas camas en hospitales, 3.008 para terapia intensiva, 69 para pediatría, 158 para adultos y 81 para neonatología.

Con relación al 2012, la cantidad de personas atendidas en el 2016 fue 328% mayor (7,2 millones). Se adquirieron 65 nuevas máquinas de hemodiálisis. El número de ambulancias creció 150% en comparación al 2013. Los sistemas de telemedicina permitieron la realización de 100.000 estudios en diferentes áreas, 36% más que en el año 2015. La inversión en vacunas creció en un 54%, cubriendo en el 2016 a 630 mil paraguayos.

Durante este gobierno se ha inaugurado un centro para la tercera edad modelo en San Bernardino. Se ha llevado adelante una inversión de más de US$ 136 millones para la construcción, ampliación, y remodelación de hospitales. Actualmente estamos evaluando la construcción de nuevos hospitales regionales.

Claro que también debemos reconocer que nos queda aún un largo camino. Necesitamos una reforma educativa, fortaleciendo al docente y a las condiciones que permiten que el alumno aprenda. Debemos apuntar al establecimiento de incentivos salariales sujetos a esquemas de evaluación docente acorde a las exigencias actuales, focalizando los esfuerzos en todos los niveles educativos hasta la media, pero con especial énfasis en la educación inicial temprana.

En esto estamos trabajando. También necesitamos repensar la provisión de servicios de salud. Establecer claramente la separación entre el regulador de salud, el que provee/administra el servicio de salud y el que se encarga de la infraestructura de salud. Capacitar a administradores de hospitales, seguir capacitando a trabajadores de blanco, invertir en tecnologías que nos permitan mejorar la administración de insumos médicos, etc.

PLUS: ¿Cuál es su opinión de la postura que debe asumir Paraguay con relación a la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú en 2023?

Lea Giménez: Sin entrar en detalles sobre el Anexo C del Tratado de Itaipú y en el marco de la negociación entre Paraguay y Brasil, es indiscutible la importancia del impacto económico y social que tiene todo lo relacionado a la represa de Itaipú. Por otro lado, no podemos dejar de mencionar que los ingresos fiscales provenientes de la hidroeléctrica, ya sea en concepto de “royalties” y/o de “compensación” son importantes para el país.

Se espera que a partir del 2023, de acuerdo a lo que resulte de las negociaciones, se obtenga un importante ingreso adicional al año. Nuestra obligación, desde el Ministerio de Hacienda, será la de administrar de la manera más eficiente y racional posible esos recursos adicionales. En este sentido, ya se viene trabajando en propuestas de gestión y manejo de esos posibles flujos adicionales. Venimos trabajando en una propuesta de creación de un “Fondo Soberano” que tendrá un componente anti-cíclico y también financiaría proyectos de inversión en infraestructura productiva y/o educativa.

La postura en esta negociación debe precautelar los intereses nacionales, con fundamento técnico y sentido de patriotismo. Pero esta negociación debería generar beneficios para ambas partes, dado que Brasil es y será siempre nuestro vecino, por lo cual es importante mantener en buenos términos nuestras relaciones.

PLUS: ¿Qué necesita Paraguay para lograr grado de inversión? ¿En qué año podría el país llegar al investment grade?

Lea Giménez: Actualmente Paraguay está a un escalón del grado de inversión, con la calificadora Moody’s, y a dos escalones con Standard and Poor’s y Fitch.

Paraguay sobresale como país en todos los reportes de las calificadoras de riesgo en lo que respecta a la fortaleza y solidez macroeconómica, de la mano de una política fiscal responsable y bajos niveles de endeudamiento.

El mayor desafío que posee el país actualmente para alcanzar el grado de inversión es poder fortalecer las instituciones y blindarlas de los conflictos políticos. Un segundo desafío es seguir en el proceso de transparencia que tanto ha ayudado a mejorar la calidad del gasto.

Otro aspecto fundamental es seguir trabajando arduamente en cerrar la gran brecha en infraestructura que aún tenemos y, a la par de esto, seguir manteniendo un resultado fiscal acorde con la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y el crecimiento económico.

Es importante manifestar que la demanda y cotización que obtuvieron nuestros bonos en la última emisión en el mercado internacional, así como el logro de excelentes condiciones financieras que son propias a economías o países con grado de inversión. Esto significa que el mundo ya nos ve como un país confiable y serio para la inversión de capital.PLUS: ¿Cuánto emitirá en bonos soberanos Paraguay el próximo año en los mercados internacionales?

Lea Giménez: Actualmente estamos en pleno proceso de preparación del Presupuesto General de la Nación (PGN) 2018, en el cual se definirá el monto que el Gobierno estará autorizado a emitir y mantener en circulación para el siguiente año.

Se espera que el valor de la emisión vaya en línea con lo que se venía emitiendo en años anteriores, teniendo como principal marco de referencia a la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y que la misma sea destinada a proyectos de inversión con alto impacto económico y a la administración de pasivos. 

PLUS: ¿Es sostenible el nivel de endeudamiento?

Lea Giménez: Se estima que para finales del 2017 el país tendría de deuda pública alrededor de 24,0% del PIB y para el 2018 podría quizás llegar al 24,9% del PIB, los cuales son niveles totalmente sostenibles y se encuentran entre los más bajos entre los países de la región.

De hecho los análisis técnicos del Ministerio de Hacienda dan cuenta que, asegurando el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal, mantendríamos estable y sostenible la relación deuda a producto. En el mismo sentido, el FMI publicó recientemente el documento “Establishing a Structural Balance Rule and a Public Debt Objective- Paraguay”, en el cual afirma que el nivel de «deuda sana» para Paraguay se encuentra entre el 30% y el 45% del PIB. Solo si superáramos esos niveles podríamos tener dificultades y vale decir que estamos muy lejos de esos niveles.

Es importante manifestar que dentro de la composición de la deuda pública se encuentra el bono perpetuo,  emitido a favor del  Banco Central del Paraguay (BCP) cuyo valor a junio es de US$ 706,4 millones (2,4% del PIB),  el cual no tiene fecha de vencimiento por lo que no es exigible o de carácter obligatorio honrarlo. Del mismo modo, existen inversiones realizadas por las empresas públicas financiadas con recursos de bonos externos por valor de US$ 367 millones, cuyo repago está a cargo de las mismas empresas públicas.

Por lo que del monto de deuda de la Administración Central, excluyendo estos componentes anteriores, se tiene que a cierre del mes de junio la Deuda de la Administración Central corresponde a un 17,1% del PIB, equivalente a US$ 5.079 millones.

PLUS: ¿Se respetará el tope del déficit (1,5%), establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF)?

Lea Giménez: Cumpliremos con la LRF al cierre del 2017, de igual manera a como lo hemos hecho en años anteriores. En ese sentido, la evolución de la situación financiera al primer semestre nos muestra un escenario favorable.

Al primer semestre del presente año, la Administración Central presenta un déficit de G. 967 mil millones, equivalente US$ 174 millones aproximadamente, que como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) representa el 0,6%. Contando los últimos 12 meses, el déficit fiscal anualizado es del 1,5%, en línea con la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), siendo el déficit más bajo en relación con los países de la región.

Así también, el PGN 2018 a ser presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional cumplirá plenamente con la LRF. Ese es nuestro compromiso. 

PLUS: ¿Qué medidas se debe tomar para ir bajando la evasión fiscal; el contrabando y la corrupción en Aduanas?

Lea Giménez: En los últimos años la recaudación aduanera no acompañó la dinámica observada en la recaudación de los impuestos internos. Sin embargo, no podemos dejar de reconocer que durante ese periodo se registró también una importante desaceleración en las importaciones de bienes, lo que sin dudas repercute en la percepción de los tributos aduaneros.

Independientemente a la coyuntura, yo creo que hay mucho espacio para mejorar los controles, las fiscalizaciones y la trasparencia en la gestión para lograr una mayor recaudación por las actividades del comercio exterior.

La Dirección Nacional de Aduanas (DNA)  debe desarrollar un sistema de control de las operaciones de importación y exportación con base en el análisis y la gestión de riesgos y la transparencia. Tengo entendido que la DNA está avanzando en esta dirección.

Ampliar la base impositiva también es un reto de la administración tributaria y estamos haciendo un esfuerzo importante al respecto. A la par de esto, es muy importante que los contribuyentes vean que sus impuestos son bien utilizados y destinados a bienes públicos de alto valor. El contribuyente debe tener la confianza de que sus impuestos retornarán con buenos servicios públicos e infraestructura que lo beneficie.

PLUS: ¿Cuál es la situación del empleo en Paraguay?

Lea Giménez: Paraguay tiene la menor tasa de desempleo en comparación a países más desarrollados como Brasil, Argentina y Chile y una de las más bajas en la región. Además, se encuentra en medio de una transformación estructural, pasando de una economía basada en la agricultura a una basada en servicios, puesto que la mayor parte del crecimiento reciente del empleo se concentra en el comercio, los servicios públicos, sectores de manufactura, construcción y otros servicios.

En cuanto a la creación de empleos, un reciente reporte del Banco Mundial nos mostraba que la creación de empleos formales fue el doble que en el sector informal en los últimos años. La creación de empleo fue acompañada por un fuerte aumento de la productividad laboral dentro de la mayoría de los sectores, todo lo cual significa una mayor cobertura de la seguridad social, más ahorro formal, un sistema previsional fortalecido y más recursos para la inversión a largo plazo.

Pero la persistencia de la informalidad nos indica que el desafío es grande, y que es necesario aplicar medidas que generen resultados sostenibles.  Al mismo tiempo, el bono demográfico y las nuevas demandas laborales cada vez más sofisticadas son retos importantes para el mercado laboral.

Un aspecto importante del mercado laboral es el aumento de la participación femenina, aunque todavía está por debajo del promedio de la región. Por lo cual, es fundamental consolidar las políticas que reduzcan la brecha de género en la participación e ingreso en el mercado, siempre fomentando la creación de empleos de calidad.Revista PLUS 11 años: 2006/2017

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