Desempeño e institucionalidad tributaria en Paraguay – Revista PLUS

Desempeño e institucionalidad tributaria en Paraguay

Crédito columna: Dionisio Borda, Manuel Caballero. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

Este trabajo examina el desempeño tributario de la República del Paraguay en el periodo 2006-2015, abarcando la formalización impositiva, la reducción de los gastos tributarios, la contribución de la imposición directa y la institucionalidad y equidad tributaria.

1. EL DESEMPEÑO TRIBUTARIO

Con un promedio de 11,7% en el periodo 2006-2015, la presión tributaria del Paraguay es baja con relación al nivel de desarrollo del país y al promedio de América Latina.

La participación de los impuestos directos, de 19,8%, también está lejos del promedio de la región. Las reformas dirigidas a mejorar la imposición directa no han tenido los rendimientos esperados.

En el mismo periodo, la participación media de los impuestos a los ingresos y utilidades fue de 19,8%, la del impuesto al valor agregado 51,3%, la del impuesto selectivo al consumo 15,6% y la de los impuestos sobre el comercio internacional 11,6%. Se observa la creciente importancia del IVA y la pérdida de relevancia del ISC y de los impuestos sobre el comercio internacional.

En la estructura del impuesto a la renta resalta el Iracis con una participación del 87,8% del total en el 2014 y 2015, donde el Iragro y el IRP quedan relegados a apenas 7,2% y 3,2%, respectivamente.

El desempeño fiscal ha tenido muy poca variación en 2015. La estrategia de la administración tributaria actual se centra en la mejora del control para disminuir la evasión de impuestos y ampliar la base de contribuyentes.

Pero estos esfuerzos no se tradujeron en un mejor nivel de la presión tributaria, que bajó de 12,7% en 2014 a 12,5% en 2015, por causa de, principalmente, la caída de las recaudaciones aduaneras.

El gobierno Carteses reticente en modificar los impuestos directos, especialmente el IRP. La política pública actual pone mayor énfasis en el uso del endeudamiento que en la movilización de los recursos tributarios.

2. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

Las principales instituciones de recaudación de la Administración Central en el Paraguay son laSubsecretaría de Estado de Tributación (SET) y la Dirección Nacional de Aduanas (DNA). La SETobtuvo un incremento del ingreso de 5,6% del PIB en 2010 a 7,1% del PIB en el 2015, mientras quela DNA vio descender sus recaudaciones de 6,7% del PIB en 2010 a 5,6% en 2015.

Pareciera ser que la DNA no ha tenido el éxito de la SET en el combate a las redes y esquemasde evasión. La SET también identificó grupos de contribuyentes que incumplen sus obligacionestributarias, como son los sectores de autos usados, futbolistas, agroexportadores, productores primariosy prestadores de servicios profesionales (médicos, odontólogos, fisioterapeutas, etc.).

La autoridad tributaria no dispone actualmente de todos los mecanismos deseables para combatireficazmente la evasión impositiva. Hace falta una serie de reformas que definan mejor elconcepto de evasión impositiva, los castigos correspondientes y el rol institucional de la autoridadtributaria en esos casos.

3. LAS EXONERACIONES FISCALES

La estimación de gastos tributarios o exoneraciones fiscales del Paraguay es de 1,69% del PIBen 2015. El IVA es el principal componente de los gastos tributarios con el 66% de la cifra global,seguido del impuesto a la renta corporativa (IRC) con 14% del total.

La promulgación de la Ley 5.542/2015, “De garantías a las inversiones y fomento a la generaciónde empleo y el desarrollo económico y social”, parece indicar que se recorrerá el camino contrario, degenerar más gasto tributario. Esta ley otorga invariabilidad tributaria del impuesto a la renta de lasempresas hasta un plazo de veinte años, hipotecando reformas futuras.

Es decir, en un contexto de bajas tasas impositivas se refuerza la práctica de las exoneracionesfiscales que, sin un claro y medible beneficio económico y social, priva al Estado de importantesrecursos.

4. LOS IMPUESTOS DIRECTOS

La participación del IRP en la estructura del impuesto a la renta fue de solo 3,2% en 2015. Paramejorar su rendimiento es necesario introducir algunas modificaciones que podrían consistir en:poner límites a la deducibilidad de los gastos, incluir la renta global y re balancear la progresividaddel impuesto.

El IRAGRO aporta mayores ingresos que el IMAGRO, pero la contribución de la renta agropecuaria,de solo 0,2% del PIB, sigue siendo muy baja. El impuesto inmobiliario aplicado a lospredios rurales es exiguo y recaudó sólo US$ 10 millones en 2015. Una mayor presión tributariade este impuesto obligará a replantear el esquema de tenencia y producción de la tierra, mejorandosu distribución.

Las modificaciones propuestas de los regímenes del IRP, el IRAGRO y el impuesto inmobiliariopodrían mejorar su rendimiento, pero no se deberían descartar reformas más profundas que mejorenla participación de la imposición directa a niveles similares a los vigentes en la región.

5. NIVEL DE FISCALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA

La construcción de una fiscalidad más desarrollada y justa plantea un debate de mayor nivel entodos los ámbitos de la sociedad: partidos políticos, Congreso, gremios, academia y organizacionesde la sociedad civil. Un debate responsable requiere de más estudios y mayor disponibilidad dedatos estadísticos.

Asimismo, es necesario que exista mayor conciencia en la sociedad civil y el mundo empresarialde la necesidad de pagar los impuestos. Los que más ingresos tienen, deben pagar más, sin reclamarprivilegios por este hecho.

Erradicar o reducir la evasión tributaria no es solo responsabilidad delas instituciones encargadas. Es también responsabilidad de las personas físicas y de las empresas,habida cuenta de que hay sectores identificados donde la evasión tiene mayor incidencia.

La construcción del bienestar basado en la equidad exige que la recolección de tributos se realiceen función de la capacidad de pago de los contribuyentes y que los recursos sean asignados paradisminuir la desigualdad. La equidad podría considerarse como la aplicación de la justicia en loscasos concretos.

En términos tributarios, podría decirse que este concepto tiene dos dimensiones: la equidadhorizontal y la equidad vertical. La primera supone un tratamiento impositivo igualitario entreindividuos iguales, mientras que la segunda implica que algunos individuos están en mejores condicionesque otros para pagar impuestos y deben hacerlo. Por el principio de la equidad vertical,las personas que tienen mayor nivel de renta y que reciben más prestaciones de servicios públicosdeberían contribuir más.

En una economía con matriz productiva concentrada y marcada desigualdad, como la nuestra,el principio de la equidad vertical es esencial y, más aún, cuando la población con ingresos superioreses la que recibe en mayor proporción los beneficios de los bienes y servicios públicos. El mayordesarrollo requiere de mejores instituciones y de mayor equidad impositiva.

* Para acceder al trabajo completo de CADEP haga click en el siguiente link: http://bit.ly/2kpVCdw